Projet de territoire obligatoire en début de mandat, débat annuel ouvert à l’ensemble des conseillers municipaux, recours facilité à des coopérations plus souples : un rapport de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat propose de revoir la manière dont les intercommunalités associent les communes à leurs choix. Les rapporteurs ne souhaitent pas modifier une nouvelle fois les périmètres ou les compétences. Ils entendent plutôt répondre à une difficulté ancienne, celle d’une action communautaire devenue parfois trop éloignée des élus municipaux qui ne siègent pas à l’intercommunalité.

Après plusieurs décennies de réformes territoriales, le Sénat écarte l’hypothèse d’un nouveau bouleversement institutionnel. La mission d’information a choisi de travailler sur la qualité des relations entre les communes et leur établissement public de coopération intercommunale, en partant d’un principe simple : l’intercommunalité trouve sa justification lorsqu’elle permet aux communes d’agir ensemble plus efficacement qu’elles ne le feraient séparément, dans le respect de leur libre administration. Le rapport insiste donc moins sur l’organisation administrative que sur le service rendu et sur la capacité des élus à définir une direction commune.

La principale proposition consiste à rendre obligatoire l’adoption d’un projet de territoire au début de chaque mandat. Pour les intercommunalités à fiscalité propre, ce document devrait être élaboré dans les douze mois suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Il définirait, pour la durée du mandat, les priorités de développement et d’organisation du territoire, sans que la loi en impose précisément la forme ou le contenu. Un débat spécifique serait organisé au sein de l’assemblée communautaire, distinct de celui consacré au pacte de gouvernance.

Cette obligation n’aurait d’intérêt que si le projet de territoire devenait réellement le document politique du mandat. Beaucoup d’intercommunalités disposent déjà d’une stratégie, mais celle-ci reste parfois peu connue des conseils municipaux ou se trouve dispersée entre plusieurs schémas sectoriels. Les sénateurs proposent donc qu’un projet de territoire suffisamment complet puisse tenir lieu de certains de ces documents, dès lors qu’il en reprend les éléments exigés. La mesure éviterait d’ajouter une nouvelle formalité à celles qui existent déjà et permettrait de réunir dans un même document les choix relatifs à l’habitat, aux mobilités, au développement économique ou à l’aménagement.

Pour les élus, la manière dont ce projet sera élaboré comptera autant que son contenu. Un document préparé uniquement par l’exécutif communautaire et les services risquerait de rester extérieur aux communes membres. Sa préparation devrait donc associer les maires, les conseillers communautaires et, autant que possible, les conseillers municipaux qui ne siègent pas à l’intercommunalité. Elle devrait également tenir compte des moyens financiers disponibles, des compétences effectivement exercées et des engagements que l’EPCI sera en mesure de respecter. À défaut, le projet de territoire pourrait se limiter à une accumulation d’objectifs sans véritable incidence sur les arbitrages budgétaires du mandat.

Le rapport propose également que l’activité de l’intercommunalité soit présentée chaque année lors d’un débat associant l’ensemble des conseillers municipaux du territoire, y compris ceux qui ne sont pas membres du conseil communautaire. Le projet de territoire fixerait les orientations retenues au début du mandat ; le rapport d’activité permettrait ensuite de rendre compte de leur mise en œuvre et des résultats obtenus.

Cette proposition répond à une faiblesse fréquemment observée dans le fonctionnement intercommunal. Les décisions prises par l’EPCI portent sur des politiques qui occupent une place croissante dans la vie quotidienne des habitants, mais elles restent parfois mal connues d’une partie des élus municipaux. L’information repose alors sur les comptes rendus du maire ou des quelques conseillers communautaires de la commune, avec des pratiques très variables selon les territoires. Un débat annuel réunissant tous les élus ne supprimerait pas les différences de représentation entre communes, mais il leur donnerait un rendez-vous commun pour examiner les actions conduites, les dépenses engagées et les résultats obtenus.

Les communes et les intercommunalités n’ont pas besoin d’attendre une éventuelle adoption de la proposition de loi pour engager ce travail. Rien ne leur interdit de définir dès maintenant une méthode d’élaboration du projet de territoire, de prévoir une présentation annuelle de l’activité communautaire devant les conseillers municipaux ou d’améliorer la transmission des délibérations et des décisions. Pour les nouvelles équipes élues en mars, les prochains mois seront précisément ceux au cours desquels se fixeront les priorités communautaires du mandat. La place accordée aux communes au début de ce processus déterminera en grande partie la qualité du dialogue pour les années suivantes.

Les autres recommandations du rapport prolongent la même réflexion. Les sénateurs proposent de développer le scrutin électronique dans les conseils communautaires afin de limiter les pressions susceptibles de s’exercer lors des votes à main levée, notamment sur les représentants des petites communes. Ils souhaitent également mieux faire connaître les formes de coopération qui ne passent pas nécessairement par un transfert de compétence, comme les ententes intercommunales, les conventions de prestations de services ou les contrats de réciprocité. La mise à jour du guide publié par la Direction générale des collectivités locales doit aider les élus à choisir le montage le mieux adapté et à sécuriser juridiquement ces coopérations.

Le rapport ne remet donc pas en cause l’intercommunalité à fiscalité propre ; il demande qu’elle soit davantage construite avec les communes, mieux comprise par les conseillers municipaux et plus régulièrement évaluée. Le projet de territoire obligatoire et le débat annuel sur l’activité de l’EPCI ne produiront toutefois d’effets que s’ils deviennent de véritables temps de discussion politique. Pour les élus locaux, l’enjeu ne réside pas dans la production de documents supplémentaires, mais dans leur capacité à peser sur les choix communautaires et à vérifier, tout au long du mandat, que les engagements pris répondent bien aux besoins des communes et de leurs habitants.

À consulter : L’Essentiel du rapport d’information de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, juin 2026