Adopté lundi 22 juin par le Sénat, le projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025 pourrait passer pour un texte de clôture budgétaire parmi d’autres. L’annexe consacrée aux relations avec les collectivités territoriales invite pourtant à une lecture moins confortable : les crédits disponibles ont été largement consommés, mais sur des enveloppes déjà réduites par des baisses votées, des gels, des annulations et des minorations. Pour les collectivités, c’est bien le soutien réel aux projets locaux qui se trouve interrogé.

Cette annexe ne couvre qu’une part limitée des transferts financiers de l’État aux collectivités. Mais elle porte sur des crédits très suivis dans les mairies, les intercommunalités et les départements : dotation d’équipement des territoires ruraux, dotation de soutien à l’investissement local, dotation de soutien à l’investissement des départements, aides aux projets locaux, crédits exceptionnels mobilisés après des catastrophes naturelles.

À première vue, l’exécution paraît solide : la quasi-totalité des crédits disponibles a été consommée. La mission “Relations avec les collectivités territoriales” affiche ainsi un taux de consommation de 94,9 % en autorisations d’engagement et de 96,3 % en crédits de paiement.

Le constat est encore plus marqué pour le programme 119, consacré aux concours financiers de l’État aux collectivités : 95,9 % des autorisations d’engagement disponibles et 99,9 % des crédits de paiement ont été consommés.

Mais la lecture change dès lors que l’on regarde ce qui précède cette consommation. Les crédits ouverts pour 2025 avaient déjà reculé de 4,4 % en autorisations d’engagement par rapport à 2024. Pour les dotations de soutien à l’investissement des collectivités, la baisse est plus nette encore : – 9,3 % en autorisations d’engagement et – 5,2 % en crédits de paiement.

La dotation de soutien à l’investissement local recule de 86 millions d’euros en autorisations d’engagement. La dotation de soutien à l’investissement des départements baisse de 43 millions d’euros et retrouve son niveau de 2021. La dotation d’équipement des territoires ruraux diminue de 28 millions d’euros.

Les mécanismes ne sont pas identiques selon les dotations. Pour la dotation de soutien à l’investissement local, la totalité des crédits ouverts a bien été attribuée et aucune annulation n’a porté sur cette enveloppe. Mais le point de départ avait déjà été abaissé. Pour la dotation de soutien à l’investissement des départements, la baisse résulte d’annulations importantes, avec un taux de consommation des crédits ouverts inférieur à 75 %. Le rapport y voit le signe d’arbitrages défavorables à cette dotation.

Les annulations intervenues en gestion pèsent aussi sur la lecture d’ensemble. Les économies discrétionnaires sur la mission atteignent 116 millions d’euros en autorisations d’engagement et 85 millions d’euros en crédits de paiement. Elles portent majoritairement sur le programme 119, consacré aux concours financiers de l’État aux collectivités, à hauteur de 111 millions d’euros en autorisations d’engagement et 62 millions d’euros en crédits de paiement.

Pour les dotations de soutien aux projets des collectivités, ces annulations représentent 6,2 % des autorisations d’engagement votées en loi de finances initiale et 3,2 % des crédits de paiement. Le Gouvernement entendait même prélever 80 millions d’euros supplémentaires dans le cadre de la réserve de précaution. Cette ponction n’a pas abouti, non parce qu’elle aurait été écartée politiquement, mais parce que les crédits avaient déjà été largement délégués aux préfectures.

L’inquiétude ne s’arrête pas à l’exercice 2025. Pour 2026, c’est à nouveau ce programme, qui porte notamment les dotations de soutien aux projets locaux, qui est visé par de nouveaux gels de crédits. Le projet communiqué au Sénat en juin prévoit un surgel de plus de 190 millions d’euros en autorisations d’engagement, afin d’atteindre une réserve cible de 311 millions d’euros. Une telle ponction représenterait plus de 20 % des crédits des principales dotations d’investissement aux collectivités.

Les minorations d’engagements confirment ce décalage entre les crédits affichés et le soutien réellement disponible. En 2025, elles atteignent 133,2 millions d’euros en autorisations d’engagement sur l’action consacrée au soutien aux projets des communes et de leurs groupements, soit 7,3 % des crédits votés. Le rapport souligne que ces minorations contribuent à rendre le soutien réel aux collectivités inférieur à celui affiché au moment du vote de la loi de finances.

Le fonds de soutien à l’entretien du réseau routier local illustre cette mécanique. Une enveloppe de 70 millions d’euros avait été introduite pour accompagner les collectivités dans l’entretien de leurs routes. Dix millions d’euros non consommés en 2024 avaient été reportés puis gelés en 2025. Ils ont finalement été annulés. Le rapport estime que l’intention du législateur a été bafouée, pour un effet limité sur les finances de l’État mais avec des conséquences directes sur l’entretien du réseau routier local.

Les restes à payer demeurent un autre point de vigilance. Entre 2016 et 2025, les dotations d’investissement ont donné lieu à 18,4 milliards d’euros d’autorisations d’engagement consommées, contre 14,6 milliards d’euros de crédits de paiement. Fin 2025, le reste à payer atteint donc encore 3,8 milliards d’euros. Il représente toujours plus de deux fois les crédits alloués aux dotations d’investissement et l’équivalent des crédits budgétés en 2025 sur l’ensemble du programme 119.

Les crédits exceptionnels mobilisés après les catastrophes naturelles donnent une autre mesure de ces tensions. Pour le Finistère, le passage consacré à la tempête Ciaran retient particulièrement l’attention. Le rapport rappelle que Ciaran, en novembre 2023, a frappé le nord-ouest de la France, avant que les inondations de janvier 2024 dans le Nord et le Pas-de-Calais ne mobilisent à leur tour des crédits exceptionnels.

Pour Ciaran et les inondations du Nord, 121,3 millions d’euros en autorisations d’engagement ont été mobilisés en 2024, puis 37,8 millions d’euros en 2025. Les crédits de paiement se sont élevés à 39,7 millions d’euros en 2024, puis de nouveau à 39,7 millions d’euros en 2025.

Le fonds exceptionnel créé après Ciaran avait été doté de 80 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 30 millions d’euros en crédits de paiement. Fin 2025, les restes à payer au titre de ce fonds s’élevaient encore à 34,4 millions d’euros. Le fonds de solidarité de l’Union européenne a également été mobilisé, à hauteur de 46,7 millions d’euros rattachés au programme 122, mais seuls 8,8 millions d’euros de crédits de paiement avaient été exécutés au 31 décembre 2025.

L’exécution 2025 ne permet donc pas de dire que les crédits aux collectivités n’auraient pas été consommés. Elle montre plutôt que le soutien affiché à l’investissement local se réduit au fil des votes, des gels, des annulations, des minorations et des arbitrages de gestion.

À l’heure où se préparent déjà les arbitrages budgétaires pour 2027, les comptes 2025 adressent un avertissement aux collectivités. Les crédits votés ne valent pleinement que s’ils restent disponibles jusqu’au bout de l’exercice. Or le rapport décrit une mécanique désormais bien connue des élus locaux : des enveloppes annoncées, puis réduites par gels, annulations ou minorations. Pour les territoires, l’enjeu n’est donc pas seulement le montant inscrit en loi de finances, mais la fiabilité des moyens réellement laissés aux projets locaux.

Source : Sénat, rapport n° 736, tome II, annexe 26, “Relations avec les collectivités territoriales”, projet de loi relatif aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2025.