Le foncier est devenu l’un des nerfs de l’action publique locale. Sans maîtrise foncière, difficile de produire du logement, de réaménager un centre-bourg ou de porter un équipement. Mais cette maîtrise a une contrepartie : lorsqu’une collectivité, ou l’aménageur qui agit pour elle, engage une expropriation, elle doit pouvoir justifier précisément la valeur retenue. C’est tout l’intérêt d’une décision rendue le 19 juin par le Conseil constitutionnel sur les ZAC multi-sites.

Pour les communes et les intercommunalités, chaque opération foncière concentre des tensions très vite sensibles : prix des terrains, droits des propriétaires, coût du projet, délais, recours, acceptabilité locale. C’est dans cet équilibre que s’inscrit la décision rendue le 19 juin 2026 par le Conseil constitutionnel. À première vue, l’affaire relève du droit foncier le plus technique : comment qualifier un terrain à bâtir lorsqu’il est exproprié dans une ZAC multi-sites ? Mais la question rejoint très vite le quotidien des collectivités : jusqu’où peut-on raisonner à l’échelle globale d’une opération d’aménagement lorsque les secteurs concernés ne dépendent pas des mêmes réseaux ?

Au cœur de l’affaire se trouve l’article L. 322-3 du code de l’expropriation, qui fixe les conditions permettant de reconnaître un terrain comme “terrain à bâtir”. Pour le propriétaire comme pour la collectivité, cette qualification change tout : elle peut faire varier fortement le montant de l’indemnité d’expropriation.

Le code retient deux critères principaux. La première est juridique : le terrain doit être constructible au regard du document d’urbanisme applicable. La seconde est matérielle : il doit être effectivement desservi par une voie d’accès, un réseau électrique, un réseau d’eau potable et, lorsque les règles applicables l’exigent, un réseau d’assainissement. Ces réseaux doivent se trouver à proximité immédiate du terrain et être adaptés à la capacité de construction possible.

Dans une opération d’aménagement d’ensemble, la loi permet d’apprécier la dimension de ces réseaux à l’échelle de toute la zone. Le principe se comprend : une parcelle ne se lit pas toujours seule. Elle peut s’inscrire dans un projet plus large, avec des équipements à créer, à renforcer ou à mutualiser. L’aménagement public suppose parfois de raisonner au-delà de la seule parcelle.

Mais cette logique devient plus délicate lorsque la zone d’aménagement concerté couvre plusieurs sites. Dans une ZAC multi-sites, les secteurs peuvent être non contigus, parfois éloignés les uns des autres, avec des réseaux distincts et des capacités différentes. Peut-on alors traiter l’ensemble comme un bloc unique ? Peut-on refuser à une parcelle la qualification de terrain à bâtir parce qu’un autre secteur de la même ZAC serait insuffisamment desservi ?

C’est ce que contestaient les requérants, propriétaires de terrains concernés par la procédure d’expropriation. À leurs yeux, une telle lecture pouvait conduire à sous-évaluer leur bien, en tenant compte de caractéristiques propres à d’autres terrains, parfois situés dans un secteur éloigné. La question posée au Conseil constitutionnel était donc la suivante : l’évaluation d’un terrain exproprié peut-elle être minorée en raison de la situation d’un autre site de la même ZAC, lorsque ce site ne dépend pas des mêmes réseaux ?

Les Sages n’ont pas censuré la règle. Ils l’ont maintenue, mais en lui fixant une limite : dans une ZAC multi-sites, le raisonnement global ne peut pas servir de raccourci lorsque les secteurs ne dépendent pas des mêmes réseaux.

Dans une ZAC multi-sites, l’appréciation globale des réseaux à l’échelle de toute la zone n’est possible que si les différents sites ont vocation à être desservis par les mêmes réseaux ou s’ils dépendent d’une capacité commune. Si ce n’est pas le cas, il faut regarder plus finement : site par site, ou par ensemble de sites relevant réellement des mêmes réseaux.

Autrement dit, le périmètre administratif ne suffit pas toujours à dire la réalité du terrain. Deux parcelles peuvent appartenir à la même ZAC sans dépendre des mêmes équipements ; une parcelle correctement desservie ne peut donc pas être pénalisée par la situation d’un autre secteur, éloigné, raccordé autrement ou soumis à d’autres contraintes.

C’est là que la décision devient utile pour les collectivités. Dans une ZAC multi-sites, appartenir à la même opération d’aménagement ne suffit pas. Encore faut-il pouvoir montrer ce qui relie les secteurs entre eux, qu’il s’agisse des réseaux, de leur capacité ou d’une même logique d’équipement. Faute de lien réel, l’analyse devra être menée à une échelle plus resserrée. Et si l’indemnité est contestée, le juge de l’expropriation vérifiera la solidité de cette appréciation.

La décision rappelle aussi un point souvent décisif en contentieux : la preuve appartient à l’expropriant. C’est à lui de démontrer, lorsqu’il l’invoque, l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de la zone concernée. Pour une collectivité, une intercommunalité, une SPL ou un aménageur, cela suppose un dossier sérieusement documenté : état des réseaux, capacité disponible, besoins liés aux constructions envisagées, cohérence entre les secteurs, justification du périmètre retenu.

Ce rappel n’est pas une mise en cause de l’action publique. Le Conseil constitutionnel reconnaît l’objectif d’intérêt général poursuivi par la règle : éviter que les acquisitions foncières nécessaires aux collectivités soient compromises par une hausse injustifiée du prix des terrains. C’est un enjeu majeur, en particulier dans un contexte de sobriété foncière, de tension sur le logement et de revitalisation des centralités.

Mais l’intérêt général n’autorise pas les raccourcis. Lorsqu’un propriétaire est exproprié, l’indemnité doit rester juste et préalable. C’est le point d’équilibre de la décision : permettre l’aménagement public, sans accepter qu’un bien soit sous-évalué au nom d’une lecture trop large du périmètre d’opération.

Sur le papier, une opération foncière tient dans un périmètre, quelques références cadastrales et une estimation. Dans la vie d’une commune, c’est autre chose : des terrains que l’on connaît, des propriétaires que l’on croise, des prix discutés, parfois une histoire familiale. C’est précisément parce que l’intérêt général peut justifier une atteinte aussi forte au droit de propriété que la collectivité doit pouvoir montrer, pièces à l’appui, pourquoi elle retient telle valeur plutôt qu’une autre.

Cette décision ne bouleverse pas le droit de l’expropriation, elle corrige plutôt une facilité : croire qu’un même périmètre suffit à créer une situation identique. Dans une ZAC multi-sites, la vraie question n’est pas seulement de savoir si les terrains appartiennent à la même opération ; elle est de savoir s’ils reposent, en pratique, sur les mêmes réseaux et les mêmes capacités.

Cette vigilance peut sembler technique au moment où les élus portent des objectifs plus visibles : logement, activités, équipements publics, renouvellement urbain, sobriété foncière. Pourtant, c’est souvent sur ces points que se joue la sécurité d’un projet : un réseau mal apprécié, une capacité insuffisamment démontrée, un secteur trop vite assimilé à un autre peuvent fragiliser une indemnisation et ouvrir la voie à un recours.

Dans une ZAC multi-sites, le périmètre ne peut donc pas tout absorber. Des terrains peuvent être réunis dans une même opération sans raconter la même réalité foncière. Avant d’évaluer, il faudra regarder ce qui les relie vraiment, les réseaux, les capacités, les équipements. L’intérêt général se défend mieux quand le dossier ne laisse pas de prise aux approximations.

Autrement dit, le périmètre administratif ne suffit pas toujours à dire la réalité du terrain. Deux parcelles peuvent appartenir à la même ZAC sans dépendre des mêmes équipements ; une parcelle correctement desservie ne peut donc pas être pénalisée par la situation d’un autre secteur, éloigné, raccordé autrement ou soumis à d’autres contraintes.

C’est là que la décision devient utile pour les collectivités. Dans une ZAC multi-sites, appartenir à la même opération d’aménagement ne suffit pas. Encore faut-il pouvoir montrer ce qui relie les secteurs entre eux, qu’il s’agisse des réseaux, de leur capacité ou d’une même logique d’équipement. Faute de lien réel, l’analyse devra être menée à une échelle plus resserrée. Et si l’indemnité est contestée, le juge de l’expropriation vérifiera la solidité de cette appréciation.

La décision rappelle aussi un point souvent décisif en contentieux : la preuve appartient à l’expropriant. C’est à lui de démontrer, lorsqu’il l’invoque, l’insuffisance de la dimension des réseaux au regard de la zone concernée. Pour une collectivité, une intercommunalité, une SPL ou un aménageur, cela suppose un dossier sérieusement documenté : état des réseaux, capacité disponible, besoins liés aux constructions envisagées, cohérence entre les secteurs, justification du périmètre retenu.

Ce rappel n’est pas une mise en cause de l’action publique. Le Conseil constitutionnel reconnaît l’objectif d’intérêt général poursuivi par la règle : éviter que les acquisitions foncières nécessaires aux collectivités soient compromises par une hausse injustifiée du prix des terrains. C’est un enjeu majeur, en particulier dans un contexte de sobriété foncière, de tension sur le logement et de revitalisation des centralités.

Mais l’intérêt général n’autorise pas les raccourcis. Lorsqu’un propriétaire est exproprié, l’indemnité doit rester juste et préalable. C’est le point d’équilibre de la décision : permettre l’aménagement public, sans accepter qu’un bien soit sous-évalué au nom d’une lecture trop large du périmètre d’opération.

Sur le papier, une opération foncière tient dans un périmètre, quelques références cadastrales et une estimation. Dans la vie d’une commune, c’est autre chose : des terrains que l’on connaît, des propriétaires que l’on croise, des prix discutés, parfois une histoire familiale. C’est précisément parce que l’intérêt général peut justifier une atteinte aussi forte au droit de propriété que la collectivité doit pouvoir montrer, pièces à l’appui, pourquoi elle retient telle valeur plutôt qu’une autre.

Cette décision ne bouleverse pas le droit de l’expropriation, elle corrige plutôt une facilité : croire qu’un même périmètre suffit à créer une situation identique. Dans une ZAC multi-sites, la vraie question n’est pas seulement de savoir si les terrains appartiennent à la même opération ; elle est de savoir s’ils reposent, en pratique, sur les mêmes réseaux et les mêmes capacités.

Cette vigilance peut sembler technique au moment où les élus portent des objectifs plus visibles : logement, activités, équipements publics, renouvellement urbain, sobriété foncière. Pourtant, c’est souvent sur ces points que se joue la sécurité d’un projet : un réseau mal apprécié, une capacité insuffisamment démontrée, un secteur trop vite assimilé à un autre peuvent fragiliser une indemnisation et ouvrir la voie à un recours.

Dans une ZAC multi-sites, le périmètre ne peut donc pas tout absorber, des terrains peuvent être réunis dans une même opération sans raconter la même réalité foncière. Avant d’évaluer, il faudra regarder ce qui les relie vraiment, les réseaux, les capacités, les équipements. L’intérêt général se défend mieux quand le dossier ne laisse pas de prise aux approximations.

Référence : Conseil constitutionnel, décision n° 2026-1206 QPC du 19 juin 2026, M. Olivier de L. et autre.