Les suppressions et exonérations d’impôts locaux décidées par l’État ont-elles réellement été compensées dans la durée ? Pour la délégation aux collectivités territoriales du Sénat, la réponse est non. Dans un rapport cosigné par Bernard Delcros, Nadine Bellurot et le sénateur socialiste Thierry Cozic, les rapporteurs décrivent un système devenu opaque, peu dynamique et de plus en plus défavorable aux collectivités.
Taxe professionnelle, taxe d’habitation sur les résidences principales, cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, exonérations de taxe foncière : depuis plusieurs décennies, les réformes se sont succédé avec, à chaque fois, l’engagement de neutraliser leurs conséquences financières. La compensation a souvent été assurée au moment de la réforme, mais elle n’a pas suivi l’évolution qu’aurait connue la recette supprimée. Au fil des lois de finances, les minorations et les ajustements ont creusé l’écart entre les engagements initiaux et les sommes effectivement versées.
Des compensations qui s’érodent avec le temps
Le principe paraît protecteur : lorsqu’une décision nationale prive une commune, un département ou une région d’une recette fiscale, l’État lui verse une compensation équivalente. Mais cette équivalence résiste mal au passage des années.
Les allocations sont généralement calculées à partir de la recette perçue au moment de la réforme, puis figées ou faiblement revalorisées. Elles n’évoluent donc pas comme l’aurait fait l’impôt local, notamment sous l’effet de la revalorisation annuelle des bases. Certaines compensations ont aussi été intégrées dans des enveloppes plus larges, comme la dotation globale de fonctionnement, puis soumises à des coefficients de minoration pour participer à l’équilibre du budget de l’État.
Le rapport estime qu’en 2024, l’écart entre les engagements initiaux de compensation et les versements réalisés a atteint 5,5 milliards d’euros. Ce montant ne doit pas être confondu avec les 26 milliards d’euros également avancés par les rapporteurs : ce second chiffre correspond à une estimation de ce que les collectivités auraient perçu si elles avaient conservé leurs anciens leviers fiscaux, à taux constant et en tenant compte de l’évolution des bases.
Il ne s’agit donc pas de 26 milliards que l’État aurait simplement omis de verser, mais de la mesure d’un décrochage progressif entre des recettes fiscales qui auraient continué à évoluer et des compensations restées moins dynamiques. Pour le seul bloc communal, cet écart de produit projeté est évalué à 10 milliards d’euros en 2024, contre 12,7 milliards pour les départements et 3,2 milliards pour les régions.
La taxe foncière sur les propriétés bâties illustre aussi ce décalage : en 2024, les exonérations concernées représentaient 4,5 milliards d’euros, tandis que les compensations versées aux collectivités n’atteignaient que 2,4 milliards. Au fil du temps, des mécanismes conçus pour préserver les budgets locaux ont ainsi été utilisés comme variables d’ajustement.
Des ressources locales de plus en plus dépendantes de l’État
La suppression d’un impôt local ne fait pas seulement disparaître une recette. Elle prive aussi les élus d’un levier sur lequel ils pouvaient agir, dans les limites fixées par la loi, pour adapter les ressources aux besoins du territoire.
Le remplacement de la taxe d’habitation ou de la CVAE par des fractions de TVA nationale a pu préserver les recettes à court terme, notamment durant les années où la TVA progressait fortement. Il a aussi renforcé la dépendance des collectivités aux choix budgétaires de l’État.
Une commune ne vote pas le taux de TVA, ne maîtrise pas son évolution et ne peut anticiper les arbitrages qui seront rendus chaque année en loi de finances. En 2025, la TVA reversée aux collectivités a ainsi été gelée à son niveau de 2024. Le projet initial de loi de finances pour 2026 envisageait par ailleurs d’écrêter une partie de sa progression au profit du budget de l’État. La mesure n’a finalement pas été adoptée, mais elle montre la fragilité d’un système dans lequel les ressources locales restent exposées aux décisions nationales successives.
Les collectivités doivent également attendre le vote de la loi de finances pour connaître les minorations appliquées aux variables d’ajustement et les montants qui leur seront versés. Cette incertitude pèse sur la préparation des budgets et sur la programmation des investissements.
Les communes rurales sont particulièrement exposées. En 2025, le relèvement de 20 à 30 % de l’exonération de taxe foncière sur les terres agricoles n’a pas été immédiatement compensé, malgré les engagements pris. Certaines communes ont découvert une baisse de recettes en cours d’exercice, avant qu’une correction ne soit apportée dans la loi de finances suivante.
À l’échelle nationale, le produit du foncier non bâti peut sembler modeste. Pour une commune rurale peu peuplée, mais couvrant une superficie agricole importante, il peut représenter une part significative de ses ressources. La situation résonne particulièrement dans un département comme le Finistère, où de nombreuses communes disposent de bases fiscales limitées tout en assumant les charges liées à l’étendue de leur territoire.
5 recommandations pour changer les règles
Les rapporteurs proposent d’abord de sanctuariser les compensations existantes, afin qu’elles ne puissent plus être réduites lors des lois de finances. Toute nouvelle suppression, exonération, réduction ou mesure d’abattement décidée au niveau national devrait ensuite faire l’objet d’une compensation intégrale dès son entrée en vigueur, mais aussi pérenne et dynamique, de manière à suivre l’évolution qu’aurait connue la recette locale.
À compter de 2027, une évaluation serait réalisée tous les 3 ans par un tiers de confiance. Elle comparerait les sommes effectivement versées avec les recettes que les collectivités auraient perçues en l’absence de réforme, à partir de données partagées et vérifiables.
Lorsqu’une perte serait constatée, une correction devrait être inscrite dans la loi de finances suivante. Elle pourrait prendre la forme d’un complément de compensation, d’un rebasage, d’une indexation plus représentative, d’une sortie du périmètre des variables d’ajustement ou de l’attribution d’une ressource fiscale de substitution.
Les résultats de cette évaluation triennale seraient enfin transmis au Parlement et aux associations d’élus locaux, alors qu’aujourd’hui les règles de calcul sont dispersées entre les lois de finances, le code général des impôts et différents textes réglementaires.
Ces 5 recommandations visent à mettre fin à l’érosion des recettes locales : préserver les compensations existantes, garantir leur évolution dans la durée et mesurer régulièrement les pertes subies.
Le principe défendu par les rapporteurs tient en peu de mots : une réforme fiscale décidée par l’État ne doit pas finir par être financée par les collectivités. Or, au fil des suppressions d’impôts locaux, des compensations figées et des minorations budgétaires, c’est bien ce transfert qui s’est installé.
À défaut de revoir le système, les communes, les départements et les régions continueront de perdre à la fois des recettes et la maîtrise de leurs ressources.
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